前 言

“十三五”时期我国城市建设与用地管理进入转型提升期，北京市重大发展战略密集部署，石景山区应结合发展形势、把握发展机遇，进一步明确并巩固“国际一流和谐宜居之都的敞亮西大门、北京创新驱动经济发展的增长极、京津冀协同发展的先行区、世界级老工业区转型发展新典范”的发展定位。

为更好指导我区“十三五”期间土地资源的整合利用，引导全区产业集聚、人口集居与生态整合，北京市国土资源局石景山分局根据全区“十三五”时期经济社会发展、土地利用与土地管理面临的形势，组织编制了《石景山区“十三五”时期土地资源整合利用规划》（以下简称《规划》）。

《规划》在全区发展形势、“十二五”规划实施情况、土地利用问题及原因分析的基础上，明确了“十三五”期间土地资源整合利用的理念与目标，从新增用地控制、不合规用地腾退、存量用地盘活、零散功能用地整治等方面制定了土地资源空间利用方案，并提出了规划实施的政策保障措施。

本规划范围为北京市石景山区全部行政辖区，总面积8438公顷。规划期限为2016年—2020年。

第一章  发展形势分析

面对内外部发展环境变化与发展方式调整，石景山区“十三五”时期发展机遇与挑战并存，全面深度转型发展需求迫切，也对全区土地资源整合利用提出了更高要求。

一、经济改革与科技创新受到高度重视

十三五期间社会经济发展的两大主题是深化改革与科技创新。深化改革方面，十三五期间更加强调经济体制转型，并于2016年3月25日由国务院发布了《关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，总要求是稳增长、调结构、惠民生、防风险，并进一步明确了在促进非公有制经济发展、完善创新驱动发展机制、深化土地管理改革、加强国土空间开发保护等方面的部署安排。进入2016年以来，创新驱动发展已上升为国家战略，2016年5月中旬中共中央、国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》，2016年5月30日习近平在“科技三会”上发表了为建设世界科技强国而奋斗的讲话，把科技创新摆在更加重要位置，明确提出了“建设世界科技强国”的战略目标，明确了信息、智能制造、现代农业、现代能源、生态环保、海洋和空间、新型城镇化、人口健康、现代服务业9个领域的技术发展方向。

二、用地管控更加强调“提质增效”

城市建设进入转型提升期。党的十八大指出，要加快推进城镇化进程，在提高城镇化质量上下功夫。2012-2014年连续三年的中央经济工作会议均将新型城镇化建设作为重要任务，强调要提升城镇发展质量和水平。为防治日益普遍与恶化的“城市病”问题，国家相关部委陆续出台了绿色城市、海绵城市、智慧城市建设指导意见；2015年中央城市工作会议明确提出“科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”的要求，并出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。

土地利用强调减量集约。2014年国土部部署“建设用地总量控制和减量化战略”，并制定下发《节约集约利用土地规定》、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，将逐步调减东部地区新增建设用地供应，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。2016年国土部与国家发改委联合印发的《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015～2020年)》明确提出，将通过建设用地“减量瘦身”，倒逼城市功能提升，不再安排新增建设用地，鼓励将存量建设用地转化为生态用地。新版北京市总体规划首次由“增量”转为“减量”，“减量发展”与存量管控将成为“十三五”期间北京市用地主导方向。

国土格局探索空间重构。2014年8月26日国家发改委等部委发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选取28个市县部署开展“多规合一”试点工作，探索国土空间规划体系重构；上海、广州、北京等城市陆续启动规划、国土、建设机构的整合工作，组建规土局或城市管理委员会；2016年6月国土部批准并部署启动全国土地利用总体规划调整完善工作，进一步强调空间层面的红线管控和“多规合一”。

三、北京区域重大发展战略密集部署

京津冀协同发展上升为国家战略，京津冀地区被确定为国家全面创新改革试验区，聚焦实施创新驱动发展面临的突出问题，将大力助推符合国家发展战略重点和方向的新技术、新业态发展。首都功能战略调整背景下，2016年北京经济工作明确要求城六区常住人口较2015年下降3%；北京市服务业扩大开放综合试点的确立，行政副中心建设，冬奥会筹建和冬奥组委会入驻首钢园区，都将进一步引发北京市战略布局的深刻调整和资源要素的重新布局。北京市用地管控逐步由增量扩张向减量挖潜转变，结合全市城规修编与“三线”划定工作，“以减促增”为手段的建设用地“增减挂钩”政策正在论证完善，将对全市用地格局与管控标准提出更明确要求。

四、石景山区全面深度转型任务紧迫

 

   图1 石景山区区位图图     图2 石景山区五大主导产业

石景山区作为北京西部发展带上的重要节点，是带动门头沟、丰台等西部区域调整改造的核心，是国务院2010年认定的首批国家服务业综合改革试点区，承担着聚集服务资源、创新服务业发展方式、建设国家级绿色转型发展示范区的任务。在经济环境和用地政策整体趋紧的形势下，石景山区面临着主导产业优势不足、产业转型进展缓慢、城乡环境混杂等问题，建设京津冀协同发展新典范、重点区域高端绿色发展新典范的需求较迫切。石景山区应充分把握北京市加快西部地区转型发展、加快“永定河绿色发展带”建设、推进新首钢高端产业综合服务区建设以及北京保险产业园全面启动的机遇，加强区内用地管控，加快高端产业要素培育与集聚，促进全区深度转型发展。

第二章  “十二五”规划实施情况

从土地用途结构上看，全区建设用地占主导，2014年底达5602.64公顷，占土地总面积的2/3（66.40%）；非建设用地共3195.60公顷，以林地和水域为主。“十二五”期间全区土地利用相对稳定，共有90.47公顷非建设用地转为建设用地，占全区土地总面积的1.64%，且主要是从农用地转为城市用地。

表1 土地利用现状与变化情况统计表（2010-2014年）

单位：公顷、%

从空间分布上看，全区建设用地与基础性生态用地都相对集中连片，相互孤立的空间分异特征鲜明，建设用地集中在东部与南部区域，生态用地主要布局在西北部山区。2010-2014年新增建设用地主要分布在建设用地与生态用地交接部位，且相对集中在中关村科技园石景山园内，主要由园区扩区形成。

一、保障社会发展成就显著

1.区域综合实力持续增长

“十二五”期间，石景山区土地资源综合承载能力和保障社会发展能力进一步增强。以基础设施为主的硬件建设不断强化，2014年全社会固定资产投资完成822.7亿元，共实施了220个重点项目。区域承载常住人口逐年增长，2014年全区常住人口65万人，逐年涨幅(1.35%)相比“十一五”期间(3.29%)有所放缓。全区经济总量稳步增长，预计2015年全区可实现地区生产总值428亿元，比“十一五”末提高45.85%；预计一般公共预算收入实现45亿元，比“十一五”末实现翻番；城镇居民人均收入保持高速增长，年均增速10.1%。

 

图5 石景山区2006-2014年地区生产总值及常住人口

2.产业转型发展势头良好

“十二五”期间，石景山区不断推进首钢等大型工业企业用地腾退与转型发展，随着国家服务业综合改革试点区建设的推进，一系列市级支持政策出台和国家保险产业园落地，以现代金融等五大产业为主体的现代服务业发展迅速。全区产业结构不断优化，二三产业占比由2010年43:57变为2015年33:67，以服务业为主的产业结构进一步稳固。出台《石景山区新增产业禁止和限制目录》，控制低端产业扩容或适时清退，产业绿色低碳转型发展趋势明显，预计2015年万元GDP能耗比“十一五”末下降68%，降幅居全市首位。

 

图6 石景山区2006-2014年二三产业产值变化情况

石景山园高新技术产业集聚效益开始显现。依据2014年中关村石景山园土地集约利用评价更新调查成果，园区已开发土地86.20公顷，其中高新技术产业用地44.34公顷，高新技术产业用地率达53.66%；高新技术产业用地产出强度181046.46万元/公顷，较2012年的38282.74万元/公顷上涨了近4倍。

首钢高端产业综合服务区建设有序推进。首钢获批全国城区老工业区搬迁改造试点，在全市率先实行“一证一号”商事登记制度改革。经北京市旅游委员会评审，首钢石景山工业老厂区于2013年9月正式获批成为３Ａ级旅游景区。随着冬奥组委会入驻和国家保险产业园落户，首钢综合服务区建设将迎来更大发展契机。

3.城市建设品质日益提高

从用地布局上看，全区“一轴、两带、三园、多支点”的城市建设格局不断优化。东中部地区城市建设以内部更新改造为主，不断挖掘内部用地潜力、优化用地结构，促进了城市景观提升与内部功能强化；永定河沿岸和西部地区主要以生态保护为主，采取景观修复、平原造林等多种措施加强区内生态建设。

从城市管理上看，城市建设从外延扩张向内涵挖潜转变，建设用地扩张速度明显放缓，2014年新增建设用地9公顷，仅为2010年新增规模的1/6。注重地区城市形象提升，坚持高端规划，城市基础设施体系不断完善，各类保障性住房建设力度逐步加大，产业用地向日益园区集聚，构建起了信息化城市综合管理体系，获批全市唯一城市管理体制改革试点区和全国综合行政执法体制改革试点。

 

图7 石景山区建设用地逐年增长情况

4.重点用地项目有序推进

民生项目扎实推进：2011-2014年，全区有序推进棚户区改造项目10个，总占地面积500多公顷，涉及常驻居民约10000户，需拆除总建筑面积200多万平方米，预计总成本高达700多亿元；全区“城中村”改造项目共拆迁住宅162.67万平方米，非住宅172.55万平方米。建设完成保障性住房10603套，廉租房应保尽保率达到100%。新建、改扩建11所幼儿园、7所中小学校，新增学位数7740个，义务教育阶段学校办学条件实现100%达标。

基础设施建设优先保障：“十二五”时期，石景山区安排交通设施用地17.50公顷，市政设施用地37.64公顷，进一步完善交通、市政、能源、水利等基础设施建设，老山路、五里坨西路、黑石头路、新隆恩寺路加快建设，同时加强了玉泉路、阜石路石景山段、古城南街、京门新线的拆迁建设。

产业用地整合与内涵挖潜：“十二五”时期，结合全区产业结构调整，进一步加快CRD建设，保障商服用地供应，大力培植新型主导产业，全区共安排商服用地92.03公顷，同时为加快中关村科技园石景山园建设，安排工矿仓储用地15.54公顷。

二、各项规划指标基本完成

1.建设用地扩展控制严格

截止2014年底，全区建设用地5603公顷，突破《石景山区国土资源保护与开发利用十二五规划》（以下简称“十二五”规划）目标35公顷，但距《石景山区土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《土总规》）2020年规划目标仍有约1300公顷剩余。特交水用地规模小、增长慢，与特交水用地规划目标存在较大差距。2011-2014年年均新增建设用地22.75公顷，仅为规划年均新增127公顷的18%，新增占用耕地规模仅为规划的14%，新增建设用地受到了严格控制。从空间布局上看，全区不符合《土总规》的建设用地共30.26公顷，其中扣除已取得相关审批手续的地块，实际不合规用地约15公顷，建设用地合规率较高。

表2 石景山区建设用地指标落实情况

单位:公顷

2.土地利用效益提升空间大

石景山区人均建设用地集约度和地均产出水平逐年提高，“十二五”期间相比上一时期，变化趋于平稳。截止2014年底，全区人均建设用地86.19平方米，人均城市工矿用地82.16平方米，均高于77平方米/人和70平方米/人的“十二五”规划目标。2014年全区建设用地地均GDP为715.55万元/公顷，依然远低于885万元/公顷的规划目标。

 

图8 石景山区2009-2014年主要用地效益变化情况

选取功能拓展区的其他区县和邻接的门头沟区进行横向对比，可知石景山的人均建设用地仅高于海淀，相比其他三区县，建设用地利用程度相对集约。但从人均城镇工矿用地上看，石景山区仅低于门头沟区，土地利用较功能拓展区的其他三区粗放，主要因为石景山区“农转居”时将大量低效利用的村庄用地一并转为城市建设用地。从地均GDP上看，石景山区远低于朝阳、海淀，略高于丰台和门头沟。可知，未来石景山区用地效益的提升空间相对较大。

 

图9 周边区县2009-2014年地区生产总值及构成

从石景山区区域内部来看，东、中、西部用地效益梯度差异明显。2009年以来，三个区域人均城镇工矿用地均呈波动下降趋势，其中东部地区降幅最大（5.97%），西部降幅最小(仅2.02%)。截止2014年底，西部地区人均城镇工矿用地约210公顷，分别是东、中部地区的2.60倍和3.35倍。从“十二五”期间新增建设用地人口承载力上看，西部地区每公顷新增建设用地城镇新增常住人口仅141人，分别为东、中部地区的1/5和3/5。“十三五”期间，应更加关注西部地区用地效益的提升。

 

图10 石景山区各区域2009-2014年人均城镇工矿用地

 

图11 石景山区各区域2011-2014年新增建设用地人口承载力

3.生态建设整体得以加强

从变更调查统计数据来看，“十二五”期间全区生态用地继续缩减，减少规模79.40公顷，占全区非建设用地减少量的87.76%。截止2014年底，石景山区共有基础性生态用地2750.13公顷，其中林地2401.58公顷，均低于“十二五”规划目标。

表3 石景山区基础性生态用地变化情况

单位:公顷

另外，全区尚有35.74公顷平原造林地块未进行用途变更，其中现状建设用地17.04公顷，主要分布于永定河沿岸。另一方面，全区有各类城市公园绿地740.50公顷，其中534.18公顷位于现状建设用地范围内。全区实有生态用地不少于3301.35公顷（基础性生态用地+现状建设用地内的平原造林地块+现状建设用地内公园绿地），同时由于尚未进行变更的小流域治理、生态修复、开发整治等部分绿化地块缺少统计途径，因此全区基本达到生态用地保护目标。

 

图12 石景山区生态用地分布图（2014年）

同时，石景山区“十二五”期间通过强化道路绿化、沟渠岸绿化和区域组团绿化以及绿地改造，不断优化完善绿地系统，区内生态景观建设质量不断提高。荣获“全国绿化模范城市”称号，国家可持续发展试验区建设成效显著，预计2015年全区城市绿化覆盖率达53%，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度将比2010年分别降低55%、4%、25.7%。

4.重点功能区建设不断强化

“十二五”期间石景山区确定了新首钢综合服务区、中关村科技园石景山园、永定河沿岸和西部浅山区4个重点开发区域。由于区域功能定位和规划基期建设现状不同，各功能区开发进度与未来建设潜力也各不相同。

表4 重点功能区土地开发强度变化情况

单位：公顷

土地开发程度最高、变化最快的是石景山园，2011-2014年新增建设用地占全区的46%，目前建设用地规模已接近饱和，未来利用方向在于存量挖潜与再次开发。新首钢综合服务区内新增建设用地规模在4个重点功能区中最少，由于区域用地开发推进缓慢，土地开发强度将基本保持不变。永定河沿岸以生态修复和环境建设为主，“十二五”期间开发强度控制效果显著。西部浅山区开发强度相对较低，区域内尚有规划可新增建设用地217.14公顷，占全区可新增空间的40%，是全区可新增建设用地的主要集中区域。

 

图13 重点功能区规划可新增用地分布情况

5.土地供应进程迟缓

《“十二五”规划》计划供应126个项目，供地总量为719.50公顷。2011-2014年石景山区国有建设用地供应53宗，总规模194.56公顷，完成供地目标的27%。“十二五”期间难以完成《“十二五”规划》确定的供地目标，供地进程相对迟缓。

从土地利用上看，2010-2014年供应地块的平均容积率约为2，存量土地再开发占比约为54%，土地利用强度相对较高。但存量用地占比逐年下降，证明了存量用地开发难度逐年加大，“十二五”时期存量用地盘活的压力较大。

表5 2011-2014年国有建设用地供应情况表

单位：个、公顷、平方米

三、用地管控日益严谨科学

1.大力推进节约集约用地

深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，于2011年被评为全国国土资源节约集约模范县（市）。在2012、2015年开展开发区节约集约利用评价工作，对石景山园区进行集约用地综合评价，为开发区存量用地梳理、入区标准制定提供基础。

响应国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见（国土资发〔2014〕119号）的要求，完善区域节约集约用地控制标准，于2014年开展石景山区土地资源分析研究，构建了区域土地利用评价体系。

同时，多途径梳理全区存量、低效、集体产业用地；实时跟踪，加强土地批后监管；加强调研，吸取其它区县工作经验，探索物业返还及留地安置等多种方式，加快项目推进速度；积极支持并落实国家关于首钢等老工业的存量土地盘活再利用的相关政策。

2.不断完善土地规划工作

统筹考虑全区土地资源，不断完善区域用地规划体系，先后编制了《永定河经济带发展规划》、《石景山西部浅山区开发利用规划》等各项规划。

“十二五”期间，结合城规修编与三线划定，积极推进两规衔接工作；按照乡镇规划编制要求对区级土地利用总体规划进行了调整完善；并配合市国土局开展了2011年、2012年、2013年年度规划实施情况评估。科学编制了年度储备计划、国有建设用地供应计划、保障性安居工程用地供应计划等年度用地计划。

在日常土地利用管理工作中，通过建设项目用地预审、征地及农转用、供地等审批程序，不断加强做好用地合规性审查，有效引导建设项目合理布局，防止建设用地盲目扩张，确保规划目标实现。

3.加大土地开发管控力度

土地储备工作机制不断完善，探索编制年度土地储备开发项目预算，深化储备开发征地实物补偿或留地安置工作途径。储备范围和推进力度不断加大，探索土地储备与棚户区改造、首钢/石景山园等园区开发相结合的土地开发途径，积极引入社会资本，加速用地开发进程。保持违法建设高压态势，严格执法，确保新生违法建设“零增长”。按计划整改查处违法项目，全区闲置土地处置率、违法用地处置率、经营性用地招牌挂率均为100%，管理绩效水平较高。

2014年石景山区土地储备项目共30个，项目总用地面积约678公顷，其中住宅需拆迁总户数12137户，总面积约135.45万平方米；非住宅需拆除总面积105.29万平方米。截止2014年底，住宅拆迁已启动项目已完成拆迁6003户，拆迁走户率达82%，完成拆迁面积85.36万平方米，拆除完成率88%；非住宅已拆除面积57.44万平方米，拆除完成率75%。

4.规范各项用地管理

继续加强信息化建设，推进分局综合业务平台与市局监管平台的整合，开展分局OA系统的使用，建立规划管理信息系统，进一步加强国土资源信息化平台建设。重新整理修改了《政府信息公开指南》，增加了多种申请方式和途径，提高了我分局政府信息公开工作的水平。

严格国土资源管理执法监察工作，多部门联动开展活动，落实大城管工作机制；主动参与到地籍部门年度变更调查，提早介入核查准备工作；开展确权登记工作，规范土地权属审查工作程序，对全区集体土地所有权和集体建设用地使用权权利主体进行调研。

四、总结

“十二五”期间，石景山区社会经济总体发展较好，土地资源对社会发展的支撑与保障作用得以较好体现；各项用地指标基本实现规划目标要求，其中用地效益和土地供应潜力较大；土地管理手段不断创新完善，用地管控日益严谨科学。为“十三五”时期土地资源整合利用打下了坚实基础。

第三章  土地利用问题及原因分析

一、区域发展不平衡，功能结构需优化

（一）区域发展不平衡，“东强西弱”特征明显

受地形地貌和历史因素影响，石景山区对外交通通道限于东部和五里坨狭长地带，石景山主城区与门头沟、房山区等西部地区联通不畅，也成为西南区域链接北京城区的交通瓶颈。石景山区土地利用的区域分化特征鲜明，东部和中部地区城市建设用地开发强度高，较为集中连片；西部以山区生态用地为主，五里坨建设组团与主城区的联系相对较弱。

 

图14 石景山区用地格局影响因素分析

基础设施与公共服务用地在区域间的不均衡布局尤为突出。东部和中部地区城市路网相对发达，各项基础设施与公共服务用地相对密集均衡地分布于集中建设区内；而西部地区军事用地规模大，城市基础设施条件较差，农村道路通达性不足，科教文卫等公共服务用地明显不足。

 

（二）规划协调不足，统筹利用难度大

在用地结构上，土地利用总体规划预留规划期内新增城镇与特交水用地比例为0.51:1，但2010-2014年实际新增用地比为14.56:1，致使全区公共服务设施偏少、交通拥堵、环境脏乱等问题进一步恶化；在土地开发进程上，不同项目选址与规划条件的变动，也将对相关用地规划造成影响，如五里坨、刘娘府等项目普遍存在多轮控规调整问题，使得项目推进随规划调整时间顺延，从而延长了土地开发上市进程；在开发方式上，以单个项目为契机，分片开发，易造成开发分散、难以形成规模效应等弊端，也加大了区域土地统筹利用的难度。

（三）城乡用地差异大，功能复合“城优乡差”

按照《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）》，全区共有城市建设用地4347公顷，约占全区土地总面积的52%，从下表可知，全区城市建设用地功能结构相对合理。

表6 石景山区城市建设用地用途结构（2014年）

单位：公顷

而根据石景山区2014年土地用途结构分析，全区生态、产业、居住、公共四类用地比例分别为42%、24%、14.5%、19.5%，与《土总规》中2020年目标（29%：30%：16%：25%）相比，产业用地与公共服务用地配比偏低。可知全区用地症结主要在于非城市用地区域产业用地和公共服务用地配比不足。同时全区产业用地中工矿仓储用地依然占主导（约60%），工业用地的升级、改造还有待进一步加强。

 

 

表7 石景山区城乡用地用途分类（2014年）

单位：公顷

二、土地权属错综复杂，城市改造任务重

（一）集体用地分布散乱，征转滞缓

石景山区于2002年在全区范围内进行了一次性整建制农转居工作，但集体土地并未一次性转为国有。全区集体土地布局零散，与国有土地交叉分布，统一管理难度大，且存在大量集体边角地，给土地征收与开发利用造成了较大困难。同时集体土地以集体建设用地为主（约占50%），多用于批发零售、粗加工等低端业态，产出效益低，改造开发难度大。另一方面村集体经济组织已陆续改制为农工商公司，不再是法律意义上的集体经济组织，出现集体土地权利主体缺失的问题，“农转居”后集体经济转型等重点问题亟待破解。

 

表8 石景山区国有和集体土地用途变化情况

单位：公顷

集体土地征转主要由项目带动实施，2011-2014年共征转集体土地82公顷，其中集体建设用地不足21公顷，一方面对存量集体建设用地的消减进程迟缓，另一方面也加剧了集体土地的破碎化程度，土地用途错乱，在城市建成区内大杂院、棚户区、老旧小区大量存在，城乡结合部特征明显，治乱疏解建高端任务艰巨。

（二）国有用地权属复杂，再利用限制因素多

就区内国有建设用地来看，石景山区军事用地、原划拨工业用地较多，相关军事设施和重工业设备对周边辐射区有安全距离、控高等要求，重工业厂区对周边环境污染严重，一定程度上制约了周边区域的项目安排与土地利用，也对道路管线等基础设施的选址布局带来影响，加大了用地管理与城市改造的难度。

三、用地布局不合理，资源优势难发挥

（一）现状耕地零星破碎，制约项目实施

《土总规》和“十二五”规划均明确规划期内全区不再承担基本农田、耕地和开发整理复垦任务，全区农用地主要为林地，承担生态涵养功能，忽视了对全区1245亩（2009年）现状耕地的处置安排。后来随着耕地保护力度加大和占补平衡制度的实施，耕地成为制约项目实施和用地开发的重要因素，形成了石景山区“无耕保任务、尽耕保之责”的怪异局面。

根据变更调查数据来看，截止2014年底，全区尚有规划可新增建设用地约540公顷，可利用建设空间较大。但结合现状耕地的分布来看，可新增建设地块大多涉及零星分布的现状耕地，由于耕地转用程序严格与耕地占补平衡制度的制约，会增加项目落地的相关审批程序，也加大了规划空间的使用难度。

 

 

图21 现状耕地在规划建设用地范围内外分布情况（2014年）

（二）边角地规模较大，分布广泛

将2013年宗地图与2013年城市规划图层进行叠加，选取面积不大于2000平方米的地块作为分析对象，为降低边界不重合形成的差异图斑或过于破碎地块的比例，将100平方米以下地块予以剔除，共得到破碎图斑3061个，面积222.55公顷。其中国有用地1686块，面积127公顷，主要分布在中东部地区；集体用地1375块，面积96公顷，相对集中在西部山区。

 

图22 石景山区边角地分布情况

从边角地的形成与分布来看，可以划分为三大类型：最为普遍的是线性工程切割造成的大量边角地，主要沿线性工程两侧分布；其次是规划选址造成地块周边空留出的条带状空地，主要分布在建设条件尚不成熟的待开发地块周边；最后一类是由于权属不同而形成的大量零星“飞地”，在中东部建成区主要散布于老旧居住区内，在西部山区多是独立选址的建设用地散布于农用地内。

 

图23 线性工程切割形成的边角地

 

图24 规划选址形成的边角地

图25 权属不同形成的“飞地”

（三）农村功能用地制约周边用地开发

从地籍部门统计口径看，全区已无村庄建设用地，但就实际利用形态来看，区内依然散布大量农村功能用地。从2014年城规现状图中，可提取农村功能用地358块，建设用地面积557.14公顷，主要以相对散乱的形态分布在集中建设区内，是城市治理和棚户区改造的重要对象，对周边区域土地开发和城市功能提升具有一定制约作用。

 

图26 农村功能用地分布图（2014年）

（四）旅游资源布局散乱，配套设施不足

全区休闲旅游资源丰富、类型多样，但布局相对散乱、品位不高、吸引力不足。石景山东部现代化游乐城、中部首钢工业遗址资源与西部历史生态景观的开发建设相对孤立，旅游文化资源整合与配套设施建设不足，区域旅游用地功能布局亟待整合。

 

图27 石景山区各类旅游资源分布图（2014年）

四、产业用地效益有限，用地潜力待挖掘

（一）工矿用地占主导，用地效益待提升

2014年全区产业用地规模达2038.36公顷，占全区建设用地总规模的36.38%，其中工矿仓储用地占绝对主导地位。主要是由于石景山区作为第一批国家工业化重点发展地区，建立起了相当规模且产业链条完整的工业体系，如首钢、焦化厂、高井电厂等，工业用地规模大；以高端服务业为主的商服用地规模小，土地利用上第三产业主导优势不突出，与北京市功能定位和石景山高端产业体系构建的转型发展思路不符。

表9 石景山区2011-2014年产业用地变化情况

单位：公顷

从变化趋势上看，2011-2014年全区产业用地总量基本稳定，产业用地内部结构逐步优化。全区2010年1423公顷工矿仓储用地中，有119公顷升级为商服及其他产业用地，约300公顷转用为居住和公共服务用地，111公顷腾退为生态用地，其余63%依然保留为工矿仓储用途。全区保留下来的原工矿仓储用地相对集中在首钢旧厂区和石景山园内，考虑到新首钢综合服务区建设和石景山园高端体系构建，产业用地升级改造前景好、潜力大。

 

图28 石景山区原工矿仓储用地变化情况（2011-2014年）

从利用效益上看，尽管产业用地的节约集约程度与产出效益有所提高，但依然处于较低水平，2014年产业用地地均财政收入达到186万元/公顷，仅为“十二五”规划目标350万元/公顷的一半左右，产业用地效益提升空间较大。

表10 石景山区2011-2014年产业用地利用效益

（二）存量用地规模大，盘活利用较困难

截至2014年底，石景山区存量建设用地1622.46公顷，其中存量产业用地占主导。存量用地中在施土地储备开发项目30个，合计667.51公顷；首钢内部存量用地392.93公顷，石景山园存量用地167.70公顷；低效集体建设用地394.32公顷，主要分布在五里坨街道、苹果园街道、古城街道、鲁谷街道等，布局较为零散，和国有建设用地相互穿插。

 

图29 石景山区存量建设用地分布图（截至2014年底）

随着产业的更新换代，原来以重工业为主的产业体系逐步演化为了区域发展的制约因素，大规模的产业转型制约了石景山的发展增速。由于重工业用地规模大，且存在一定环境污染隐患，挤占了其他产业发展空间，目前区内产业发展环境和人才积累都难以达到高端化要求。同时由于原工业用地多为划拨国有用地，土地使用权多掌握在原央企、国企手中，并受相关部委监管，权属复杂、多头管理局面也加大了土地盘活再利用的困难，以工业用地为主的存量用地盘活释放的产业用地空间有限。

第四章  规划编制理念及目标

一、规划理念

本着“全面深度转型、高端绿色发展”战略定位和构建“八个高端体系”建设目标，按照“集约利用、功能复合、布局合理”的基本要求，以存量挖潜、提质增效为重点，对石景山区土地资源进行调整、改造和整合利用。梳理调整生产、生活、生态空间比例结构，以土地资源的整合利用引导产业集聚、人口集居与生态整合，发挥土地资源空间配置的宏观调控作用，激发城市发展活力。

二、规划目标

积极响应京津冀协同发展战略要求，贯彻落实首都城市战略定位，把握“八个高端体系”主方向，强化增量控制与存量疏解，把握土地供应节奏，促进城市功能完善，构建集约精明的土地利用空间格局，支撑全区的“全面深度转型，高端绿色发展”。

（一）建设用地增量管控

“十三五”期间全市将逐步推进建设用地减量工作，目前“以减促增”为主要手段的建设用地“增减挂钩”政策正在酝酿部署，即新增建设用地的开发利用以一定比例的现状建设用地腾退作为前提，未来新增用地开发利用难度将进一步加大。鉴于石景山区“十二五”期间新增建设用地控制严格，剩余可新增建设空间较大，为及时拓展用地空间，规避后续用地风险，应在近期加快建设用地供应。有效控制开发强度和时序，把握土地供应节奏，有序运作用地项目，合理调控中关村石景山园、新首钢高端产业综合服务区、北京保险产业园等重点产业功能区开发强度。同时不断加大地下空间开发与地上空间绿化强度，实现建设用地空间拓展与减量化发展要求的有机结合。

2014年，石景山区建设用地规模5603公顷，距《土总规》2020年6900公顷的目标尚有约1300公顷剩余，其中城市用地剩余364公顷，特交水用地剩余938公顷，占比分别为28%、72%。按“十二五”期间年均增量22.75公顷推算，并预留相当规模不可预见用地需求，则截止2020年，全区至少可分别剩余城市和特交水用地指标200公顷、900公顷，建议把握全市土地规划调整完善和“增减挂钩”政策部署出台契机，加快相关项目用地供应。

（二）存量用地盘活

根据石景山区土地利用总体规划终期目标来看，2015-2020年石景山区可净增建设用地446.46公顷，可盘活存量用地1622.46公顷，新增、存量比例为1:3.6。2006-2014年，石景山区国有建设用地供应152宗，总规模365.06公顷，年均供地量40.56公顷；根据目前石景山区土地一级开发项目的成熟度，“十三五”期间年均供地量也在40公顷左右，以存量用地供地占比80%推算，截止2020年也仅能盘活200公顷左右。全区存量建设用地“十三五”期间消解有限，可充分结合新首钢综合服务区、国家保险产业园建设以及冬奥组委会入驻等需求，探索存量盘活的实施机制。应明确低效与存量用地评价标准，建立起存量用地动态监管平台，部署明确存量用地开发重点与开发时序，引导鼓励土地开发向存量用地为主转变，加大储备和供地项目存量用地占比，给予存量盘活的相关政策优惠。

（三）用地效益提升

把握功能疏解和产业升级契机，有序推进用地方式转型，实现综合效益的提升，建设用地地均GDP由715.55元/平方米进一步提高至998元/平方米，提高39.47%。“十三五”期间，应进一步加大用地的提质增效，力求产业增量的“高端绿色”、居住和公共增量的“集约复合”。

截至2014年底，石景山区人均建设用地86平方米，人均城市用地82平方米，建设用地地均GDP716万元/公顷（“十二五”规划885万元/公顷），但距朝阳、海淀和门头沟等区还有一定差距。

（四）功能布局调整

抓住行政副中心建设将人口和产业向东分流的机遇，将石景山打造为以休闲、商务、科技为特色的高端化、品质化京西重地。按照“融合山水谋发展”的理念，引导城市建设与山水布局相融合，加强集中建设区特别是重点功能区内景观生态建设，积极落实西部山区用地规划，实现“山水交融、西绿东引”。明确并优化重点功能区土地利用方向，不断提升城市建设品质，努力构建起精明集约、布局合理的土地利用格局，支撑区域的高端绿色转型发展。更加关注结构优化与布局调整，在供地中加大居住、公共服务用地占比，逐步压减工矿仓储用地，加大商服用地供应，合理调控居住用地，严格保护绿地，增强用地功能复合。

第五章  土地资源整合利用方案

一、新增用地控制

2015-2020年，全区尚有建设用地指标约1300公顷，其中539.75公顷已规划落图，扣除已纳入储备、用地预审等范围内用地65.43公顷，尚剩余实际可新增用地474.32公顷，主要分布在五里坨街道、苹果园街道、广宁街道、金顶街道、鲁谷街道等。这些地块将是石景山区“十三五”时期土地开发利用的重点对象。

 

图30 石景山区规划可新增用地分布图（2015-2020年）

（一）加快新增用地审批变更与供应进程

加强用地项目管理。完善区域经济社会发展项目库，以改善和保障民生为出发点，安排落实好道路交通、水电气热、公共服务等基础设施项目建设。合理安排项目建设时序，以推进重点功能区项目和产业载体建设为核心，统筹安排项目建设进度。加强重大项目建设的审核监督，及时协调解决项目推进遇到的困难，避免因项目搁置造成土地资源的闲置浪费。

加快用地审批与地类变更流程。应采取灵活性与原则性相结合的原则，精简用地审批流程，通过开辟绿色通道、提高审批效率、占补平衡承诺制等，加快土地一级开发与上市进度，保障相关用地项目及时落地。在加快用地审批进程的同时保障用地类型的顺利变更，近期主要关注已有审批手续的约65公顷非建设用地的用途变更，尽快将其纳入全区建设用地范围内。

多途径创新土地供应模式。对于保障性住房、养老设施用地、棚户区改造、停车交通设施用地等民生类项目，鼓励采用BOT、PPP、信托等方式，引导鼓励社会资本进入，加快土地开发利用进度，最大限度提高用地效益。在产业类项目上，如文化创意产业、金融后台服务产业、开发区等方面，鼓励弹性出让年期、租售结合、增加容积率免出让金等各种调节形式，加快区内高端产业发展土地供应，充分保障产业用地需求。

（二）加大商服与公共服务用地供应占比

不断提高储备项目与供地项目中商服与公共服务用地占比。加强商服用地供应保障，严格控制新增工业用地规模，限制普通住宅类房地产开发建设，确保基础设施用地供应需求，优先发展现代服务业，重点打造文化创意产业集聚区、总部经济区、综合服务中心区、滨河生态休闲区、行政办公区和工业主题公园区，以土地利用方式转变促进经济结构调整和转型升级。

严格新增产业用地管控。严格落实《石景山区新增产业的禁止和限制目录》，严控低端产业扩容，不再新增一般性制造业和高端制造业中比较优势不突出的生产加工环节，不再新建和扩建满足市民基本需求的零售网点以外商品交易市场，不再新建和扩建区域性物流中心、物流仓储设施和批发市场。高起点设定产业准入门槛，完善符合石景山区的用地标准评估体系，促进围绕长安金轴、中关村石景山园、新首钢高端产业综合服务区、北京保险产业园等重点功能区高端产业要素集聚，新增产业原则上不再单独供地，需按统一规划，入驻产业集聚区租赁或购买标准厂房。探索城市土地立体利用模式，鼓励商业、文娱等项目综合利用城市地下空间。

拓展新增公共用地空间。结合区内公共管理与公共服务用地“东高西低”的分布态势，以资源均等化为目标，加大西部地区基础设施与公共服务用地供应力度。以功能复合为指导，倡导将一部分对采光、温度、环境要求不高的公共设施用地布局到地下空间，如修建地下或半地下车库，市政管道集中地下铺排，配套设施地下布局等，同时用节约出来的地上空间建设更多的住宅、广场、公共绿地、体育场地等，实现土地资源的集约高效利用。充分保障生态用地空间，规划项目确需占用生态用地的，鼓励通过空间置换方式进行补充。

二、不合规用地腾退

表11 石景山区2015-2020年需腾退建设用地实际利用情况

单位：公顷

截止2014年底，石景山区共有规划需腾退建设用地30.26公顷，主要分布在五里坨街道、苹果园街道、金顶街道、广宁街道等。采取图层叠加分析、遥感影像判读与实地调查相结合的方式，对该部分地块的实际利用情况进行梳理，可知全区有15.52公顷用地实际不需腾退，实际需腾退建设用地仅14.74公顷。

（一）推进土地规划调整完善和腾退变更

对于已取得相关用地审批手续的13.43公顷项目用地，可与相关部门沟通协调，争取在本轮土地规划调整完善中将其纳入规划建设用地范围内。对于无需腾退的铁路、西山林场防火通道等，由于该类线性工程涉及多个区县，可建议按项目从市级层面统一纳入规划特交水用地范围。全市建设用地减量，必然需要完善腾退建设用地逆变更程序，因此对于区内实际已腾退为空地、林地的地块，应积极争取其由建设用地变更为非建设用地。

（二）加大违规用地综合整治力度

对于规划范围外确需腾退的建设用地，一方面加强执法监察，“十三五”期间保持违规违法用地零增长；另一方面加大已有违规用地的腾退消减力度，可通过储备、棚户区改造等项目带动实施，实现规划范围建设用地腾退还绿，提升区域用地效益与环境建设品质。

三、存量用地盘活

（一）完善存量用地盘活利用顶层设计

构建起完善的存量用地监管机制。加强与国土部和市国土局的对接，明确并统一存量低效建设用地分类体系与评价标准；详细调查并梳理区内存量建设用地的总量、结构、布局、权属等，建立存量用地动态监管平台；构建闲置与低效用地奖惩机制，合理征收土地闲置费，开展节约集约用地专项督察，加快各类闲置与低效用地处置。

合理确定存量用地盘活的利益分配。存量用地再开发的关键驱动力是土地收益的再分配，需从顶层设计角度出发，制定合理的利益分配机制的基础上。盘活的国有企业用地或集体建设用地，上市交易后，可按一定比例将部分土地收益返还给原土地权利人，以此调动权利人的积极性。鼓励企业在不改变用地性质、符合城乡规划及消防规范的前提下，实施拆除重建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高建筑容积率和密度，增加容积率部分土地不再增收土地价款，并给予办理相应权证。

加强存量用地盘活的规划引导。采取差异化开发改造策略，因地制宜推进存量规划。如国有存量重在提质增效，集体存量重在用途管控，并加强生态转移支付，引导集体存量用地集约化发展。不同区域，如东中西部，结合其功能定位，有序推进存量用地盘活。

给予存量用地盘活的政策保障。制定新增与存量用地在供地方式选择、地价、审批手续办理、用地监管等方面的差异化政策，引导区内新增用地项目优先考虑存量用地，可能提高项目存量用地占比。原土地权利人自主开发存量建设用地的，在土地用途变更、规划调整等方面给予政策支持。试点探索产业用地弹性出让和年租制度，实行更为弹性的土地供应年限，提供土地租售结合等多种供地方式。

（二）创新存量建设用地盘活再利用方式

争取原划拨工业用地盘活利用政策试点。发挥首钢涉钢产业搬迁调整、西北热电中心改造提升等成功疏解非首都功能的先行先试优势，深化国有企业改革，加快推进京能石热、大唐高井等旧厂腾退用地开发，优化国有资本配置效率。通过腾退用地转型补缴出让金，变更土地用途，按用途明确出让年限等途径，逐步实现原有划拨工业用地由划拨转为出让，允许首钢等原用地基于现状改造利用或是由政府收回后结合储备进行一级开发上市。

加快区内存量用地升级改造。有序退出一般性制造业和低端服务市场，通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等方式，促成其搬迁腾退、原地升级改造或者兼并重组，鼓励发展第三产业或符合石景山发展功能的现代化工业。加大闲置土地、厂房、楼宇盘活改造力度，鼓励企业“零增地”技改，发展飞地经济等方式，基本解决并避免区内土地闲置问题。积极推进首钢厂区、热电厂等传统工业腾退土地的土壤生态修复工作，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发，发展养老产业、创意文化产业、建设保障房等，并严格界定入驻企业的投资、环保、用地标准。

四、零散功能用地整合

（一）现状耕地核减变更与置换集中

根据区内耕地的实际利用情况，提请地籍部门按用途按程序进行用途变更，核减现状耕地规模。针对确实无法核减的，可依托一个适宜项目，对全区（或规划范围内）现状耕地统一办理占补平衡手续，将零散耕地置换集中到规划外的地块上（即空间置换），并实现集中管理与利用。从景观协调性与用地功能匹配方面考虑，建议将耕地集中到历史遗迹保护范围内，发展观赏型都市农业，将耕地管护与历史遗迹旅游开发相结合。

（二）边角地项目消纳或统一收储

边角地整治首先应考虑从利用上消解，对于周边新增住宅或产业的边角地采取组团打包的改造模式，将边角地块与周边的住宅或产业项目“捆绑式”规划、收储，并出台相应的优惠政策，吸引开发商做配套开发。同时鼓励规划项目合理选址布局，消纳已有边角地，并尽量避免规划选址造成新的边角地产生。

其次，对于确实无法通过项目带动消纳吸收的边角地，应着重改变其权属与利用管理上的分散局面，鼓励由储备统一收储，并根据规划用途将边角地块分别交由相应部门利用管理。如适宜绿化用地统一交由园林局进行绿化改造，适宜灵活部署市政基础设施的地块统一交由市政市容委进行市政配套设施建设。

（三）农村功能用地升级改造

密切结合国家和北京市相关政策，按照《石景山区关于创新农转居后集体土地征地方式及预留产业用地发展壮大集体经济组织的意见》等相关文件要求，探索完善石景山区集体土地定向出让、自征自用管理办法，推进集体土地资源盘活利用。在符合规划和用途管制的前提下，探索并试行集体土地委托管理新模式，发展高端产业，实现集体经济集约高效发展。

鼓励优先将零散、低效的农村功能用地纳入储备开发和棚户区改造范围，将其整治开发与周边功能布局与产业发展相融合。引导居住、产业用地相对集中布局，提高用地容积率，腾挪出更多绿化空间，不断优化区域功能组合，提升城市建设品质。

（四）旅游用地有机整合

加强全区绿化景观建设，借助西山八大处和永定河的山水脉络，依托丰富绿地资源，全面推进“西绿东引”，实现山区林地、滨河绿带、道路廊道、城市公园的有机串联，构建“一山一河一轴、两心六廊、多点成网、生态社区”绿化空间格局，打造水面相融、绿地相联、廊道相通的整体性生态景观。

 

图31 石景山区绿化空间格局示意图

规划构建西部历史文化景区—中部工业遗址公园—东部现代游乐园为主线的石景山大旅游体系，结合健康步道和天泰山健康文化旅游走廊建设，加大旅游供地比例，重点提升主要景区的通达性，增加酒店、商业街区等相关配套建设；充分整合区内旅游资源，重点建好长安街西延线历史文化、永定河生态文化、首钢工业遗址文化、京西古道民俗文化等多层次的景观体系，打造旅游精品，构建京西旅游品牌；加强与海淀、丰台、门头沟、房山等周边区县的联合，规划建设多条旅游线路，形成互动发展局面。

第六章  规划实施保障措施

一、体制机制保障

加强区域统筹，推动区域融合发展。以永定河绿色生态发展带和新首钢高端产业综合服务区建设为抓手，与海淀、丰台、房山、门头沟等西南区域建立起资源共享、产业联动、环境共治的合作关系。积极参与永定河生态主轴、京津冀、环渤海等区域合作发展，加强与周边地区的协调、融合发展，探索建立长效联动机制，更好地利用外部市场资源，促进国家级绿色转型发展示范区建设。加强区域联动，完善区域合作发展的体制机制，实现区域生态与城市的有机融合。

扩大现有试点内涵，整合国土空间。依托城市管理体制改革试点区和全国综合行政执法体制改革试点，将国土空间整合纳入其中，合理划定“两线三区”，全面加强城市空间利用管制，保障规土职能整合与城市建设管理。

二、相关政策保障

明确集体用地权责。深化集体经济转型，充分利用集体资源，以古城创业大厦为试点推广集体土地自征自用模式，推动集体经济组织土地高效利用，逐步腾退零散、低端产业，引入高端经营业态，实现集体资产的高效利用。完善集体经济股份制运营机制，提升集体经济组织运营管理水平。协调做好“农转居”后居民的就业、居住、社会保障等工作，促进集体经济组织规范发展。紧抓北京市全面启动城乡结合部治理的契机，全面实现石景山区“农转居”地区的城市化。

鼓励工业用地盘活。对于首钢等老工业区旧址的保护和再度利用应出台相应的规范标准，明确划定工业遗址核心保护区，明确相关管护主体与管护职责；鼓励非核心保护区改变土地用途，并按用途明确出让年限。支持新首钢高端产业综合服务区采用灵活多样的供地方式，创新土地开发模式，对于原用地单位继续持有使用土地的，可适当调减出让金缴纳水平；对于原用地权利人退出土地使用的，给予充分土地再开发收益返还。

保障集约高端发展。以《节约集约利用土地规定》、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》、《石景山区人民政府关于印发促进节约集约用地意见的通知》等为指导，尽快出台促进建设用地减量、集约发展的实施方案，将责任落实到各相关部门。鼓励土地利用向地下和高空拓展，加强新建地区的地上地下空间开发管理，实现土地的集约高效利用。坚持招大引强选优，重点引进总部经济项目、外商投资项目、战略性新兴产业项目，以及现代金融、高新技术产业等“高精尖”项目。坚持引资引智引技相结合，通过引进高端项目，吸引一批高端人才、高端技术、高端品牌落户，提升区域品牌知名度。以可持续理念为指导，结合“京西区”发展规划，引进发展生态环保型和低碳型产业，建设低碳型主导产业聚集区。

三、财政金融保障

加大财政转移支付力度。发挥国家服务业综合改革试点、国家城区老工业区搬迁改造试点等政策优势，积极争取国家级项目落户和资金支持，市政府按国家相关政策规定安排项目配套资金。同时针对土地收益使用、投融资、产业招商等方面，给予相应税费调控政策支持。

健全综合性投融资平台。依托保险产业园和互联网金融基地，切实做大做强以互联网和众筹为特色的新型投融资产业体系，建立并完善投融资服务中心，大力引进和培育为创业投融资服务的各类金融中介机构发展，以服务招商引资、区域发展为目的，统筹利用各类资金，保障项目推进落实。